Riad Salamé n’a pas gouverné seul

Le déficit de l’État, la dette publique, la Banque du Liban et les banques dans la fabrication de la catastrophe libanaise

Il est toujours rassurant, après une catastrophe, de lui trouver un visage.

Un visage permet de simplifier l’histoire, de concentrer la colère et d’éviter les questions trop dérangeantes. Dans le cas de l’effondrement financier libanais, ce visage est devenu celui de Riad Salamé.

L’ancien gouverneur de la Banque du Liban porte une responsabilité considérable. Pendant trois décennies, il a dirigé l’institution placée au cœur du système monétaire et bancaire. Il a défendu jusqu’à l’extrême un taux de change devenu insoutenable. Il a accepté que la Banque centrale finance directement ou indirectement un État chroniquement déficitaire. Il a encouragé les banques commerciales à placer toujours davantage de dollars auprès de la BDL. Il a eu recours à des opérations financières de plus en plus coûteuses et opaques pour gagner du temps, préserver les réserves apparentes et maintenir l’illusion d’une stabilité qui n’existait plus.

Mais reconnaître cette responsabilité ne signifie pas réécrire l’histoire.

Riad Salamé n’a jamais voté seul un budget. Il n’a pas décidé du nombre de fonctionnaires. Il n’a pas déterminé les salaires du secteur public. Il n’a pas imposé les subventions à Électricité du Liban. Il n’a pas choisi la politique fiscale. Il n’a pas engagé seul les dépenses de reconstruction. Il n’a pas adopté les lois autorisant l’endettement. Il n’a pas approuvé seul les émissions d’euro-obligations. Il n’a pas davantage obligé les banques commerciales à concentrer une part aussi importante de l’épargne de leurs clients dans les titres de l’État et les placements auprès de la Banque du Liban.

Riad Salamé fut une pièce centrale du système. Il n’en fut ni l’unique créateur, ni l’unique décideur, ni l’unique bénéficiaire.

Le véritable dossier de l’effondrement libanais est celui d’une responsabilité partagée entre les gouvernements, les ministres des Finances, le Parlement, la Banque du Liban, les banques commerciales et les forces politiques qui ont refusé pendant des décennies de mettre les dépenses de l’État en rapport avec ses ressources.

Il faut donc juger les actes de Riad Salamé. Mais il faut également comprendre la machine dans laquelle ces actes ont pris place. Sans cela, son procès risquerait de devenir l’alibi permettant à tous les autres de disparaître derrière lui.

Le déficit est le point de départ de toute l’histoire

Avant de parler de la Banque du Liban, il faut parler du budget de l’État.

Un déficit budgétaire n’est pas simplement un chiffre négatif inscrit dans un tableau comptable. Il représente de l’argent que l’État a dépensé sans l’avoir préalablement perçu.

Lorsque les recettes fiscales ne suffisent pas à couvrir les salaires, les retraites, les subventions, les transferts aux établissements publics, les contrats, les dépenses administratives et les intérêts de la dette, il manque de l’argent dans les caisses. Ce manque doit être financé.

L’État doit alors emprunter.

Mais son besoin annuel de financement ne se limite pas au seul déficit de l’année. Il doit également rembourser ou renouveler les emprunts arrivant à échéance. Il doit donc trouver suffisamment d’argent pour financer le déficit nouveau, payer les intérêts de la dette existante et refinancer les anciennes obligations qui arrivent à maturité.

C’est ici que commence l’engrenage.

Le déficit produit de la dette. La dette produit des intérêts. Les intérêts augmentent les dépenses. Ces dépenses aggravent le déficit. Le nouveau déficit impose de nouveaux emprunts. Ces emprunts produisent à leur tour de nouveaux intérêts.

À partir d’un certain niveau, le pays n’emprunte plus principalement pour investir ou construire. Il emprunte pour payer le coût de ce qu’il a déjà emprunté.

La distinction entre déficit primaire et déficit global est essentielle pour comprendre le cas libanais. Le solde primaire exclut les intérêts de la dette. Le solde global les inclut. Un gouvernement peut donc couvrir une partie importante de ses dépenses courantes et afficher malgré tout un déficit global considérable parce que les intérêts absorbent ses recettes.

La Banque mondiale estime qu’entre 1993 et 2019, le Liban a cumulé un excédent primaire budgétaire d’environ 22 000 milliards de livres, ramené à quelque 5 000 milliards lorsque les opérations du Trésor sont intégrées. Pourtant, sur la même période, le déficit global cumulé a atteint près de 123 000 milliards de livres et la dette publique est passée d’environ 48 % à 171 % du produit intérieur brut. Le paradoxe est seulement apparent. Il montre l’énorme poids des intérêts, des opérations extrabudgétaires et de la dynamique de refinancement.

En 2019, dernière année durant laquelle l’État libanais a pleinement honoré le service de sa dette, les intérêts représentaient environ 10 % du PIB et absorbaient presque la moitié des recettes publiques.

Voilà le véritable moteur de la crise.

Le Liban devait continuellement trouver de nouveaux prêteurs pour rembourser les anciens, payer les intérêts et maintenir le fonctionnement de l’État. Tant que l’argent entrait dans le pays, le système paraissait viable. Lorsque les entrées de dollars ont ralenti, sa véritable nature est apparue.

La reconstruction de Rafic Hariri et le choix fondateur de l’endettement

À partir de 1992, le Liban sortait de quinze années de guerre. Les infrastructures étaient détruites, l’administration désorganisée, la monnaie affaiblie et la confiance presque inexistante.

Rafic Hariri voulut reconstruire rapidement le pays, restaurer Beyrouth, moderniser les infrastructures et stabiliser la livre. Cette ambition répondait à une nécessité réelle. Le Liban avait besoin de reconstruire son économie et de rétablir une autorité publique.

Mais la reconstruction fut largement financée par l’endettement.

De 1992 à 1998, Rafic Hariri occupa lui-même formellement le portefeuille des Finances, tandis que Fouad Siniora exerçait les fonctions de ministre d’État chargé des Affaires financières. La période de 1993 à 1997 fut marquée par des dépenses importantes de reconstruction, des recrutements dans les administrations civiles et sécuritaires et un déficit primaire clairement négatif.

Le choix effectué à cette époque peut se résumer ainsi.

Le gouvernement voulait reconstruire vite sans imposer immédiatement à la population le coût fiscal intégral de cette reconstruction. Il préféra donc emprunter.

Dans le même temps, la stabilisation de la livre exigeait des taux d’intérêt élevés. Il fallait convaincre les détenteurs de capitaux de conserver ou de placer leur argent au Liban plutôt que de le transférer à l’étranger. La stabilité monétaire reposait ainsi sur une rémunération suffisamment attractive des dépôts et des titres publics.

Mais plus les taux étaient élevés, plus le coût du service de la dette augmentait.

La politique budgétaire produisait donc de la dette, tandis que la politique monétaire destinée à stabiliser la monnaie rendait cette dette plus coûteuse.

Le premier piège était déjà refermé.

La reconstruction fut réelle, mais elle fut accompagnée d’un modèle dans lequel la confiance dépendait des capitaux entrants, les capitaux dépendaient des rendements proposés et les rendements élevés alimentaient la dette qu’ils étaient censés financer.

Georges Corm et la tentative de freiner une machine déjà lancée

Georges Corm devint ministre des Finances dans le gouvernement de Salim Hoss entre décembre 1998 et octobre 2000.

Cette période tenta de corriger une partie des déséquilibres. Les dépenses d’investissement furent fortement réduites et certaines recettes fiscales augmentées. La Banque mondiale décrit les années 1998 à 2002 comme le début d’une forme d’austérité non déclarée, marquée par une contraction des dépenses en capital et un rapprochement du solde primaire vers l’équilibre.

Mais il était déjà difficile d’arrêter la dette.

Même lorsqu’un gouvernement réduit ses nouvelles dépenses, il reste obligé de payer les intérêts produits par les emprunts antérieurs. Il doit également régler les arriérés accumulés et renouveler les titres arrivant à échéance.

L’année 2000 fut ainsi marquée par un nouveau creusement du déficit, notamment en raison du paiement d’arriérés antérieurs et de diverses opérations comptables et budgétaires.

La tentative de freinage ne pouvait donc produire ses effets qu’à long terme. Or la politique libanaise raisonnait rarement à long terme. Chaque gouvernement héritait d’obligations créées par ses prédécesseurs, tout en repoussant sur ses successeurs le coût des décisions présentes.

Fouad Siniora, la fiscalité et Paris II

Fouad Siniora occupa le ministère des Finances à part entière de 2000 à 2004 dans les gouvernements de Rafic Hariri.

Son passage fut marqué par plusieurs tentatives d’assainissement, notamment l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée, le développement de nouvelles recettes fiscales et la recherche de financements moins coûteux.

La conférence de Paris II permit au Liban d’obtenir des concours internationaux et de refinancer une partie de sa dette à des conditions plus favorables. L’objectif n’était pas de faire disparaître immédiatement la dette, ce qui était devenu impossible, mais de réduire son coût et d’allonger ses échéances.

Cette politique procura un répit.

Elle ne transforma pas la structure du système.

Le Liban avait commencé à émettre des euro-obligations en 1998, officiellement pour remplacer une partie de la dette en livres, plus coûteuse, par une dette en devises. Dans les faits, les deux composantes progressèrent parallèlement. La dette en devises exposait en outre l’État à un risque supplémentaire, puisqu’il devait trouver des dollars pour la rembourser.

Paris II permit de gagner du temps. Mais gagner du temps n’est pas résoudre un problème.

Les privatisations annoncées furent limitées. Les réformes structurelles restèrent incomplètes. Le secteur de l’électricité continua de produire des pertes. L’administration demeura coûteuse et peu efficace. La croissance dépendait toujours largement des capitaux étrangers, de l’immobilier, de la consommation et du secteur bancaire.

Le modèle demeurait donc fondé sur le même principe. Il fallait que de nouveaux dollars entrent afin que l’État, la Banque centrale et les banques puissent continuer à honorer leurs engagements.

Elias Saba et Dimianos Kattar, une période de transition

Elias Saba occupa le ministère des Finances entre octobre 2004 et avril 2005. Dimianos Kattar lui succéda pendant quelques mois.

Ces mandats furent trop courts et s’inscrivirent dans une période politique trop bouleversée pour permettre une transformation profonde du modèle économique.

L’assassinat de Rafic Hariri, le retrait syrien, les tensions politiques et la recomposition du pouvoir placèrent les finances publiques dans un environnement de grande instabilité.

Mais la continuité institutionnelle demeura.

Les intérêts devaient toujours être payés. Les titres de dette devaient être renouvelés. Les banques restaient les principaux acheteurs de la dette de l’État. La Banque du Liban demeurait le pivot du système.

Le changement de ministre ne changeait pas la mécanique.

Jihad Azour, Paris III et la guerre de 2006

Jihad Azour fut ministre des Finances entre 2005 et 2008 dans le gouvernement de Fouad Siniora.

Son mandat fut marqué par la guerre de 2006, les destructions, le blocage politique et la conférence de Paris III. Le gouvernement tenta d’obtenir une nouvelle aide internationale en échange d’engagements de réforme, de consolidation budgétaire et de restructuration de certains secteurs publics.

Mais les réformes furent une nouvelle fois freinées par les divisions politiques.

Paris III apporta des financements et de la confiance, mais le pays resta incapable de traiter les principales causes de ses déficits. Le secteur de l’électricité demeura déficitaire. Les dépenses de personnel restèrent élevées. Les recettes fiscales demeurèrent insuffisantes et inégalement réparties. L’État continua à emprunter.

Une conférence internationale peut financer une transition. Elle ne peut pas remplacer indéfiniment la volonté de gouverner.

L’argent extérieur a souvent permis au Liban d’éviter les décisions difficiles. Chaque apport de capitaux réduisait temporairement la pression, puis devenait une nouvelle raison de reporter les réformes.

Mohamad Chatah et Raya Haffar el-Hassan, les années de fausse amélioration

Mohamad Chatah occupa le ministère des Finances entre 2008 et 2009. Raya Haffar el-Hassan lui succéda jusqu’en 2011.

Cette période bénéficia d’entrées de capitaux importantes. Après la crise financière internationale de 2008, une partie des capitaux régionaux et libanais rechercha des placements offrant à la fois une rémunération attractive et l’apparence d’une sécurité bancaire.

Les dépôts progressèrent. L’activité économique se développa. Le PIB nominal augmenta et le rapport entre la dette et le PIB diminua.

Mais la dette elle-même ne disparaissait pas.

La baisse du ratio créa une illusion de désendettement. En réalité, le dénominateur, c’est-à-dire le PIB, augmentait rapidement tandis que le stock de dette continuait de progresser.

La Banque mondiale considère cette période comme une occasion manquée. Les conditions extérieures étaient favorables, les capitaux entraient et le pays aurait pu utiliser cette fenêtre pour renforcer ses recettes, réduire durablement ses déficits et réformer ses services publics. Il préféra largement profiter de l’abondance des liquidités.

L’erreur fut de confondre liquidité et solvabilité.

Parce que l’argent était disponible, on crut que la dette était soutenable. Mais un débiteur n’est pas solvable simplement parce qu’il trouve encore des prêteurs.

Mohamad Safadi et le retournement après 2011

Mohamad Safadi fut ministre des Finances entre 2011 et 2014.

À partir de 2011, l’environnement régional changea brutalement. La guerre en Syrie perturba le commerce, le tourisme, les transports terrestres et la confiance. L’afflux massif de réfugiés exerça une pression supplémentaire sur les infrastructures et les services publics. La croissance ralentit. Les recettes fiscales stagnèrent.

Entre 2011 et 2016, les recettes fiscales diminuèrent sensiblement en proportion du PIB. Les secteurs qui continuaient à se développer, notamment l’immobilier, étaient insuffisamment taxés ou soutenus par des mécanismes de crédit subventionné.

Dans le même temps, les entrées naturelles de capitaux commencèrent à ralentir.

Le problème n’était plus seulement budgétaire. Il devenait également extérieur.

Le Liban importait beaucoup plus qu’il n’exportait. Il devait donc trouver des dollars non seulement pour financer l’État, mais aussi pour financer son déficit commercial, maintenir la parité de la livre et répondre aux demandes de devises de l’économie.

Les mêmes dépôts bancaires en dollars devaient ainsi financer deux déficits simultanés.

Ils finançaient le déficit de l’État.

Ils finançaient également le déficit extérieur du pays.

Le Fonds monétaire international parlera plus tard des « déficits jumeaux » du Liban, le déficit budgétaire et le déficit courant, tous deux dépendants des entrées de dépôts.

Lorsque ces entrées ont commencé à ralentir, la Banque du Liban n’a pas imposé une correction immédiate. Elle a cherché à remplacer les dollars qui n’entraient plus naturellement par des dollars attirés grâce à des rendements toujours plus élevés.

C’est à ce moment que le système a commencé à changer de nature.

Ali Hassan Khalil et l’accélération finale

Ali Hassan Khalil fut ministre des Finances de février 2014 à janvier 2020, sous les gouvernements de Tammam Salam puis de Saad Hariri. Son mandat couvre une grande partie de la phase finale précédant l’effondrement et les premières années de la présidence de Michel Aoun.

Il serait injuste de lui attribuer seul les décisions de gouvernements entiers et d’un Parlement fragmenté. Un ministre des Finances ne crée pas seul les dépenses, ne vote pas seul les lois et ne maîtrise pas les décisions imposées par les partis politiques.

Mais son long passage au ministère correspond à la période durant laquelle les déséquilibres sont devenus incontrôlables.

Le Liban avait fonctionné pendant plus de douze ans sans budget régulièrement adopté avant le vote du budget de 2017. Cette absence prolongée affaiblissait la discipline budgétaire, le contrôle parlementaire et la transparence des dépenses.

La nouvelle grille des salaires du secteur public, les recrutements malgré les restrictions annoncées et la persistance des transferts à Électricité du Liban aggravèrent encore les finances publiques.

En 2018, le déficit budgétaire atteignit environ 11 % du PIB, contre 8,6 % en 2017. Le FMI attribuait notamment cette dégradation à la hausse des salaires publics et à de nouveaux recrutements malgré le gel officiellement prévu. La dette publique devait atteindre près de 155 % du PIB à la fin de 2019.

Le cas d’Électricité du Liban résume à lui seul une partie de la faillite de l’État.

Sur une décennie, les transferts budgétaires à EDL ont représenté en moyenne environ 3,8 % du PIB, soit presque la moitié du déficit budgétaire global. Pour la seule année 2012, ils avaient atteint près de 2,2 milliards de dollars.

Pendant des années, l’État s’est donc endetté pour financer une électricité qu’il ne fournissait même pas correctement.

La population payait une première fois par les impôts et la dette publique, puis une deuxième fois par les factures des générateurs privés.

Ce n’était plus seulement un déficit. C’était un transfert organisé de ressources vers un système incapable de produire le service attendu.

La présidence de Michel Aoun et l’impossibilité politique de corriger le système

Michel Aoun accéda à la présidence en octobre 2016. À ce moment, la crise n’avait pas encore éclaté ouvertement, mais les principaux déséquilibres étaient déjà visibles.

Les entrées de capitaux ralentissaient. La balance des paiements se détériorait. Les banques devenaient de plus en plus exposées à la Banque du Liban. Le coût du maintien de la parité augmentait. L’État continuait à accumuler des déficits.

Cette période aurait exigé une réponse politique exceptionnelle.

Il aurait fallu réduire le déficit, réformer l’électricité, cesser les recrutements clientélistes, reconnaître les pertes de la Banque centrale, restructurer progressivement les banques et négocier une correction ordonnée avant que les réserves ne soient épuisées.

Rien de suffisamment profond ne fut entrepris.

À partir du deuxième trimestre de 2016, la Banque du Liban lança des opérations massives qualifiées d’ingénierie financière. Leur montant initial est estimé à environ 13 milliards de dollars. Elles offrirent aux banques des gains et des rémunérations très élevés afin qu’elles apportent de nouveaux dollars à la Banque centrale.

Ces opérations ne créaient pas de richesse nouvelle.

Elles déplaçaient les risques entre les bilans des banques, de la Banque du Liban et de l’État. Elles attiraient des devises en échange de promesses de rémunération futures toujours plus lourdes.

Le gouvernement obtenait du temps.

Les banques obtenaient des profits.

La Banque du Liban obtenait des dollars.

La classe politique évitait les réformes.

Mais le coût futur du système augmentait.

En 2018, lorsque le gouvernement ne parvint plus à placer normalement ses euro-obligations sur le marché, la Banque du Liban les souscrivit elle-même avant d’en revendre une partie à prix réduit pour attirer des devises. Elle devenait ainsi l’acheteur dominant de la dette de l’État.

Le financement monétaire n’était plus un soutien exceptionnel. Il devenait une condition de survie du système.

Ghazi Wazni, le défaut et l’occasion manquée de 2020

Ghazi Wazni fut nommé ministre des Finances en janvier 2020 dans le gouvernement de Hassan Diab.

Il hérita d’un système déjà effondré.

Les banques avaient imposé des restrictions informelles aux déposants. La livre avait commencé à perdre sa valeur. Les réserves diminuaient. L’État n’avait plus accès aux marchés.

En mars 2020, le Liban fit défaut sur ses euro-obligations.

Le gouvernement adopta ensuite un plan de redressement qui reconnaissait l’existence de pertes très importantes dans le système financier. Des négociations commencèrent avec le Fonds monétaire international.

Mais une bataille s’engagea immédiatement autour de la taille des pertes et de leur répartition.

Le gouvernement présentait une estimation. La Banque du Liban en contestait certains éléments. Les banques refusaient que leurs actionnaires supportent l’essentiel des pertes. Des responsables politiques redoutaient les conséquences d’une restructuration sur leurs intérêts, leurs réseaux ou leurs déposants les plus influents.

Le FMI jugeait alors que l’ordre de grandeur des pertes présenté par le plan gouvernemental était globalement crédible, tout en demandant des travaux complémentaires.

Mais le Liban ne parvint pas à construire une position commune.

Le moment où les pertes auraient dû être reconnues fut transformé en confrontation entre institutions. Chacun chercha à éviter que les pertes apparaissent dans son propre bilan.

Le gouvernement voulait transférer une partie du coût vers la Banque centrale et les banques.

Les banques invoquaient la dette de l’État envers la BDL.

La Banque centrale cherchait à protéger son bilan et la continuité du secteur bancaire.

Les déposants, eux, ne disposaient d’aucun pouvoir institutionnel équivalent.

Le résultat fut une liquidation lente de leurs avoirs par l’inflation, la dépréciation monétaire et les retraits effectués à des taux très inférieurs au marché.

Youssef Khalil et la fin de la présidence Aoun

Youssef Khalil succéda à Ghazi Wazni en septembre 2021 dans le gouvernement de Najib Mikati. Il était encore ministre des Finances lorsque la présidence de Michel Aoun prit fin en octobre 2022.

En avril 2022, le gouvernement libanais conclut un accord préliminaire avec le FMI portant sur un programme d’environ trois milliards de dollars.

Cet accord exigeait notamment une restructuration bancaire, la reconnaissance des pertes, une stratégie budgétaire crédible, une réforme de la Banque du Liban, l’adoption d’un budget et l’unification des taux de change.

Mais les réformes avancèrent trop lentement.

En septembre 2022, le FMI constatait que la majorité des actions préalables prévues n’avaient pas été mises en œuvre. Il insistait sur la nécessité de reconnaître les pertes bancaires, de respecter l’ordre juridique des créances, de protéger les petits déposants et de limiter l’utilisation des actifs publics.

À la fin de la présidence Aoun, le Liban n’avait donc toujours pas restructuré sa dette, assaini la Banque centrale, recapitalisé les banques ou établi une répartition juridiquement claire des pertes.

La crise avait changé de forme, mais elle continuait.

Avant 2019, elle était dissimulée dans les bilans.

Après 2019, elle fut transférée à la population.

Le ministère des Finances avait-il autorité sur la Banque du Liban ?

Cette question est au cœur de la responsabilité institutionnelle.

La réponse ne peut être ni un oui absolu, ni un non absolu.

La Banque du Liban est juridiquement une institution publique disposant d’une autonomie administrative et financière. Le gouverneur possède des pouvoirs de gestion très étendus. Il représente légalement la Banque, applique le Code de la monnaie et du crédit et exécute les décisions du Conseil central.

Le ministre des Finances ne peut donc pas normalement téléphoner au gouverneur et lui imposer quotidiennement une décision monétaire, un taux d’intérêt ou une circulaire bancaire.

Mais la BDL n’était pas séparée de l’État.

Le gouverneur est nommé par décret du Conseil des ministres sur proposition du ministre des Finances. Le directeur général du ministère des Finances et celui du ministère de l’Économie siègent avec droit de vote au Conseil central de la Banque du Liban. Ce Conseil fixe la politique monétaire et du crédit et se prononce notamment sur les demandes de prêts émanant du secteur public.

Le Code de la monnaie et du crédit prévoit également un commissariat du gouvernement auprès de la Banque centrale, rattaché au ministère des Finances.

Ce commissaire est chargé de superviser les comptes de la BDL et de veiller à l’application de la loi. Il ne peut pas intervenir directement dans la gestion, mais il peut demander au gouverneur de suspendre une décision qu’il estime contraire aux lois ou aux règlements et saisir le ministre des Finances.

Le FMI relève en outre que certaines opérations de change destinées à assurer la stabilité de la monnaie nécessitaient l’accord du ministre des Finances. Il considère que cette participation du ministère limitait l’autonomie opérationnelle de la Banque centrale.

La BDL n’était donc ni une simple direction du ministère des Finances, ni une institution complètement indépendante du gouvernement.

Elle se trouvait dans une zone d’ambiguïté.

Le gouverneur disposait d’un pouvoir personnel considérable, tandis que le gouvernement possédait des moyens de nomination, de représentation, de contrôle et d’influence.

Cette ambiguïté arrangeait tout le monde.

Lorsque les résultats semblaient positifs, le pouvoir politique se félicitait de la stabilité monétaire.

Lorsque les pertes sont apparues, les gouvernements ont affirmé que la Banque centrale était autonome.

De son côté, la Banque du Liban pouvait invoquer les besoins de l’État pour justifier ses interventions, tout en revendiquant son autonomie lorsqu’on lui demandait des comptes.

L’autonomie devenait une excuse pour le gouvernement.

La nécessité de financer l’État devenait une excuse pour la Banque centrale.

La double contrainte du gouverneur

Le problème le plus profond résidait dans la double fonction de la Banque du Liban.

La BDL était d’abord la banque de l’État.

Elle était son caissier, son agent financier, son conseiller et un acteur essentiel de la gestion de la dette publique. Elle organisait les adjudications de bons du Trésor, intervenait sur les marchés de titres et facilitait le financement des besoins du gouvernement.

Mais elle était également la banque des banques.

Elle devait réguler les établissements commerciaux, surveiller leur solidité, assurer leur liquidité, protéger les déposants et intervenir comme prêteur de dernier ressort en cas de crise.

Ces deux missions peuvent coexister tant que l’État demeure solvable et que les banques sont suffisamment diversifiées.

Elles deviennent contradictoires lorsque l’État est chroniquement déficitaire et que les banques sont ses principales créancières.

En tant que banquier de l’État, Riad Salamé devait aider le Trésor à trouver de l’argent.

En tant que régulateur des banques, il aurait dû empêcher celles-ci de concentrer excessivement les dépôts de leurs clients dans la dette de ce même État.

Il devait donc demander aux banques de financer l’État tout en les protégeant contre le risque que représentait cet État.

Il devait soutenir la valeur des obligations publiques parce qu’elles constituaient une partie importante des actifs des banques.

Il devait protéger les banques parce que leur effondrement aurait détruit les dépôts et l’économie.

Il devait maintenir le taux de change parce qu’une dévaluation aurait révélé l’incapacité de l’État, de la BDL et des banques à honorer leurs engagements en dollars.

La Banque centrale était à la fois le pompier chargé d’éteindre l’incendie et le dépôt dans lequel s’accumulait le combustible.

Si elle cessait de financer l’État, celui-ci risquait de faire défaut.

Si l’État faisait défaut, les banques subissaient des pertes massives sur leurs titres publics.

Si les banques étaient menacées, la Banque centrale devait les secourir.

Mais pour les secourir, elle devait mobiliser des ressources qu’elle avait déjà utilisées pour financer l’État et défendre la monnaie.

Riad Salamé était ainsi enfermé dans une double contrainte.

Refuser de financer l’État pouvait provoquer immédiatement le défaut souverain, l’effondrement bancaire et la chute de la livre.

Continuer à le financer retardait la crise, mais augmentait chaque année le montant final des pertes.

Il choisit de retarder.

C’est là que réside une part majeure de sa responsabilité.

Il aurait pu dire publiquement que la Banque centrale ne pouvait plus financer les déficits. Il aurait pu refuser certaines opérations. Il aurait pu révéler plus clairement la dégradation des réserves nettes. Il aurait pu exiger des gouvernements et du Parlement un programme de redressement.

Mais un tel refus aurait déclenché plus tôt la crise que toute la classe politique cherchait à éviter.

Le cercle fermé entre déposants, banques, BDL et État

Le fonctionnement du système était relativement simple dans son principe.

Les particuliers, les entreprises et la diaspora déposaient leurs dollars dans les banques commerciales.

Les banques plaçaient une grande partie de ces dollars auprès de la Banque du Liban ou dans les titres de l’État.

La Banque du Liban utilisait ses ressources en devises pour défendre le taux de change, soutenir les banques, financer directement ou indirectement le Trésor et répondre aux besoins extérieurs de l’économie.

L’État utilisait les fonds empruntés pour financer ses déficits, payer les intérêts et rembourser les anciennes dettes.

Pour que la chaîne continue, il fallait constamment attirer de nouveaux dépôts.

En février 2020, selon la Banque mondiale, l’exposition des banques à l’État et à la Banque du Liban atteignait environ 68,2 % de leurs actifs, dont près de 56 % envers la seule Banque centrale. La BDL était parallèlement devenue l’acheteur dominant des titres publics.

Les bilans étaient donc imbriqués.

La dette de l’État était un actif pour la Banque centrale et les banques.

Les placements des banques à la BDL étaient des actifs pour les banques, mais des dettes pour la Banque centrale.

Les dépôts des clients étaient des dettes pour les banques.

Lorsque l’État ne pouvait plus rembourser, la valeur des actifs détenus par les banques et la BDL s’effondrait.

Lorsque la BDL ne pouvait plus restituer tous les dollars placés par les banques, celles-ci ne pouvaient plus restituer les dollars de leurs déposants.

Le déposant se croyait créancier de sa banque.

En réalité, son argent avait traversé plusieurs bilans avant d’être absorbé par le financement de l’État, le maintien du taux de change et les pertes du système.

Les banques commerciales ne furent pas de simples victimes

Les banques libanaises ne peuvent pas davantage présenter leur participation comme une obligation subie.

Elles ont volontairement acheté les titres publics et placé des montants considérables auprès de la Banque du Liban parce que les rendements étaient attractifs.

Elles ont réalisé des profits élevés.

Elles ont distribué des dividendes.

Elles ont accepté une concentration exceptionnelle des risques.

Elles savaient que leur rentabilité dépendait de plus en plus de l’État et de la Banque centrale plutôt que du financement de l’économie productive.

Le régulateur aurait dû leur imposer une prudence supérieure.

Mais les banques elles-mêmes avaient également la responsabilité de protéger les dépôts qui leur avaient été confiés.

Elles ne pouvaient pas ignorer qu’un rendement très supérieur aux taux internationaux correspondait nécessairement à un risque plus élevé.

Le système a fonctionné parce que chacun y trouvait son intérêt immédiat.

L’État trouvait un financement.

La Banque centrale trouvait des dollars.

Les banques trouvaient des rendements.

Les responsables politiques trouvaient les moyens de différer les réformes.

Les déposants trouvaient une rémunération supérieure à celle offerte à l’étranger.

Mais les risques étaient repoussés vers l’avenir, jusqu’au jour où l’avenir est arrivé.

Une responsabilité collective ne signifie pas une responsabilité égale

Dire que la responsabilité est collective ne signifie pas que tous les acteurs sont également responsables.

Riad Salamé porte la responsabilité des décisions prises à la tête de la Banque du Liban, du maintien prolongé d’un régime de change insoutenable, du développement des ingénieries financières, de l’opacité du bilan de la Banque centrale et de l’augmentation des engagements en devises.

Les ministres des Finances et les gouvernements successifs portent la responsabilité des déficits, des budgets irréalistes, de l’endettement, de l’absence de réforme fiscale et du recours permanent au financement bancaire.

Le Parlement porte la responsabilité d’avoir voté ou toléré les dépenses, les emprunts et les dispositifs budgétaires, mais également d’avoir laissé le pays fonctionner pendant des années sans budget normalement adopté.

Les partis politiques portent la responsabilité des recrutements clientélistes, des contrats, des subventions, du blocage des réformes et de la protection des intérêts particuliers.

Les banques commerciales portent la responsabilité d’avoir surexposé l’épargne de leurs clients à l’État et à la Banque centrale.

Les organes de contrôle portent la responsabilité de ne pas avoir exercé efficacement leurs prérogatives ou d’avoir gardé le silence.

Les responsabilités sont donc différentes, mais elles convergent.

Riad Salamé fut l’ingénieur monétaire du système.

Les gouvernements en furent les producteurs budgétaires.

Les banques en furent les financiers intéressés.

Le Parlement lui donna son cadre légal.

Les forces politiques en consommèrent les ressources.

Le procès qui manque encore au Liban

Le véritable procès de la crise libanaise ne peut pas se limiter à examiner la fortune personnelle de Riad Salamé ou les éventuelles commissions qui lui sont reprochées.

Ces dossiers sont importants et doivent être jugés. Mais ils ne suffisent pas à expliquer la disparition des dépôts et l’effondrement d’un pays.

Il faut également examiner chaque budget, chaque émission de dette, chaque avance du Trésor, chaque souscription de la Banque du Liban, chaque opération d’ingénierie financière et chaque décision du Conseil central.

Il faut déterminer quels ministres ont averti, lesquels ont accepté, lesquels ont signé et lesquels ont fermé les yeux.

Il faut retrouver les procès-verbaux des réunions entre le ministère des Finances et la BDL.

Il faut comprendre pourquoi le commissaire du gouvernement n’a pas pu ou n’a pas voulu exercer pleinement son contrôle.

Il faut analyser les renouvellements successifs du mandat du gouverneur et identifier ceux qui l’ont soutenu lorsque sa politique arrangeait l’ensemble du système.

Il faut demander aux banques pourquoi elles ont placé une telle proportion des fonds de leurs clients auprès d’un seul débiteur direct ou indirect.

Il faut enfin déterminer comment les profits ont été distribués pendant les années favorables et comment les pertes ont ensuite été transférées aux déposants et à la population.

Riad Salamé doit répondre, mais les autres aussi

Le Liban ne retrouvera pas la vérité en remplaçant un système de responsabilités par le récit d’un coupable unique.

Riad Salamé doit répondre de ses décisions.

Il doit expliquer pourquoi il a continué à financer l’État.

Il doit expliquer pourquoi il a maintenu le taux de change.

Il doit expliquer comment furent conçues les ingénieries financières.

Il doit expliquer ce qu’il savait de l’état réel des réserves et à quel moment il comprit que la Banque centrale ne pourrait plus restituer les dollars reçus des banques.

Mais les ministres des Finances doivent également répondre.

Les chefs de gouvernement doivent répondre.

Les membres du Conseil central doivent répondre.

Les dirigeants bancaires doivent répondre.

Les parlementaires qui votaient les dépenses et les emprunts doivent répondre.

Les partis qui imposaient des recrutements et bloquaient les réformes doivent répondre.

La crise financière libanaise n’est pas née d’un homme qui aurait agi seul dans une pièce fermée.

Elle est née de la rencontre entre un État vivant au-dessus de ses moyens, une Banque centrale qui dissimulait le coût de cette incapacité, des banques attirées par des profits exceptionnels et une classe politique qui préférait emprunter du temps plutôt que gouverner.

Le procès de Riad Salamé est nécessaire.

Mais s’il devient le moyen d’éviter le procès des gouvernements, des ministres, des banques et de l’ensemble du système politique, il ne constituera pas un acte de justice.

Il deviendra la dernière opération de dissimulation d’un régime qui, après avoir placé toute une population en faillite, chercherait encore à faire croire qu’un seul homme en serait responsable.